Vấn đề cải cách bộ máy Nhà nước, cải cách hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã trở thành một vấn đề hết sức cấp bách và trọng yếu của đất nước trong công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm.

Để đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, cần quan tâm nghiên cứu giải quyết hàng loạt vấn đề. Tuy nhiên với phương châm phải có bước đi thích hợp trong đổi mới, có những vấn đề trọng tâm cần giải quyết trước và ưu tiên, trong bài viết này chúng tôi đề cập đến một số vấn đề như:

- Có cần thiết kế HĐND ở tất cả các đơn vị hành chính ở các cấp chính quyền hay không? Vai trò chủ tịch và ủy ban (vai trò cá nhân và tập thể); dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện.

• Có nhất thiết cấp nào cũng có HĐND?

Người dân làm thủ tục hành chính tại UBND P12, quận 10, TPHCM. Ảnh: Đ.V.D.

Ý nghĩa, vị trí và chức năng của HĐND khá rõ, không có gì phải bàn cãi. Tuy nhiên, thực trạng hoạt động của HĐND hiện nay luôn luôn là vấn đề đáng quan tâm và xem xét.

Nhiều công trình nghiên cứu, điều tra, khảo sát và các kết luận của nhiều hội nghị tổng kết đều thống nhất thừa nhận rằng: Hoạt động của HĐND nhiều cấp, nhiều nơi kém hiệu lực, mang nặng tính hình thức, có trường hợp chỉ làm nhiệm vụ hợp thức hóa các chủ trương, biện pháp do cấp ủy và UBND chuẩn bị trước.

Bên cạnh đó, chất lượng đại biểu HĐND chưa đáp ứng yêu cầu, họ chưa được trang bị kiến thức, kiêm nhiệm nhiều công tác khác, chưa làm đúng và làm tốt vai trò đại biểu, không đủ điều kiện và phương tiện (thời gian, cơ sở vật chất, thông tin) để thực hiện nhiệm vụ. Những khiếm khuyết và nhược điểm này của HĐND, có nguyên nhân do phong cách lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan dân cử vẫn chưa đổi mới, có nguyên nhân do tổ chức và bệnh hình thức trong tổ chức (không tuân thủ nguyên tắc có nhiệm vụ mới có tổ chức)…

Có những đơn vị hành chính không nhất thiết phải có HĐND nhưng cứ thiết kế có HĐND thì nhất định HĐND ở nơi ấy sẽ hoạt động một cách hình thức, không có hiệu quả và tất nhiên sẽ không có hiệu lực, gây tốn kém cho công quĩ…

Với cách đặt vấn đề như vậy, chúng ta nên thận trọng cân nhắc và xem xét cấp nào nên có HĐND và cấp nào không nên có HĐND.

* Ở địa bàn đô thị

Trên địa bàn đô thị, Sắc lệnh số 77 ngày 21-12-1945 của Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh lãnh đạo chỉ thiết kế “ở mỗi thành phố đặt 3 thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố”. (Điều 3). Như vậy là ở thành phố, theo Sắc lệnh 77, có hai cấp và HĐND chỉ có ở cấp thành phố. Phải chăng đây là tư tưởng Hồ Chí Minh trong việc xây dựng chính quyền nhân dân: lấy hiệu quả làm mục tiêu gọn, nhẹ, theo đúng khoa học về tổ chức và đỡ tốn tiền của dân, có hiệu lực để phục vụ tốt cho dân.

Đô thị là nơi mật độ dân số tập trung cao, dân cư làm nhiều ngành nghề khác nhau, ít có quan hệ mật thiết lâu đời trong cộng đồng dân cư, nói chung là dân cư có nguồn gốc từ nhiều vùng đất nước, trình độ dân trí cao, lượng thông tin nhiều, không gian tương đối hẹp, giao thông thuận lợi, giữa người dân với cấp chính quyền cao nhất của đô thị khá gần gũi.

Một điểm đặc biệt rất quan trọng là hệ thống hạ tầng cơ sở (đường sá, điện, nước…), các công trình phúc lợi (bệnh viện, nhà văn hóa, trường học...) đều do thành phố thống nhất quản lý, thống nhất đầu tư, thống nhất duy tu hay nâng cấp.

Vấn đề trị an xã hội phải chỉ huy, điều hành giải quyết ở cấp thành phố. Quận và phường không đủ sức đầu tư và cũng không thể đầu tư giải quyết các vấn đề theo lối “cắt khúc”. Không thể có chính sách phường này, quận này khác với phường kia, quận kia mà phải giải quyết đồng bộ, đồng loạt thống nhất trong phạm vi toàn thành phố, do HĐND thành phố bàn bạc, ra quyết định giải quyết.

Các Nghị quyết của HĐND quận hay phường đều không có khả năng thực thi mà đều phải chuyển lên cấp thành phố xem xét. Do đó, hoạt động của HĐND quận, phường trở nên hình thức, tốn kém…, Hơn nữa, giữa các quận, phường trong cùng thành phố không có những nét đặc thù địa phương hay lãnh thổ.

Vì những lý do trên, không nên tổ chức HĐND quận, phường trên địa bàn thành phố. Nên củng cố về mặt tổ chức, điều kiện hoạt động, nâng cao chất lượng đại biểu cho HĐND thành phố, đủ sức làm tròn nhiệm vụ và chức năng của mình, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của chính quyền thành phố, phục vụ tốt cho công dân, cho nhiệm vụ chính trị.

Ngoài cấp chính quyền thành phố, có đủ hai bộ phận HĐND và UBND (gọi là cấp chính quyền hành chính), trên địa bàn thành phố có thể tồn tại cấp đại diện hành chính ở quận và phường. Các Ủy ban quận, phường chỉ làm nhiệm vụ quản lý hành chính Nhà nước đối với một số mặt được chính quyền thành phố, phân cấp giao cho hay thực hiện chế độ uỷ quyền.

Những người làm việc trong các uỷ ban có nghiệp vụ tinh thông về hành chính, có năng lực do được đào tạo đầy đủ, làm việc lâu dài, ổn định và được chính quyền cấp trên (sau khi làm đủ các thủ tục cần thiết) bổ nhiệm vào các chức danh quận trưởng tùy theo năng lực và phẩm chất.

* Ở địa bàn nông thôn

Trong lịch sử hành chính ở nước ta, huyện (phủ, châu) bao giờ cũng giữ vai trò là cấp trung gian giữa tỉnh (trấn, đạo, lộ) và làng xã của tỉnh. Hơn nữa, xét về mặt đặc thù địa phương và lãnh thổ, các đơn vị hành chính huyện ở nước ta không có sự khác biệt rõ nét (trừ các huyện miền núi, huyện hải đảo). Với nhiều nguyên nhân như vậy, ở cấp huyện không nên tổ chức HĐND.

Thực tế là các nghị quyết HĐND huyện chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện thực thi. Ủy ban nhân dân chủ yếu thực hiện quản lý hành chính Nhà nước, là một cấp thừa hành mệnh lệnh của tỉnh và Chính phủ, là một cấp nối liền với chính quyền xã, được phân công, phân cấp, ủy quyền giải quyết một số mặt trong phạm vi nào đó.

Có cần có quá nhiều tổ chức đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân và cũng do nhân dân bầu ra cùng tồn tại trên một địa bàn hay không? Hay là chỉ cần vài cấp đại biểu làm tốt nhiệm vụ đại biểu, đi sâu đi sát dân, nắm bắt tâm tư, tình cảm của dân, thực hiện chức năng giám sát hoạt động của chính quyền tốt thì hoàn toàn có thể bảo đảm dân chủ. Hơn nữa, chúng ta còn có rất nhiều đoàn thể quần chúng, qua các đoàn thể này người dân có thể thực hiện quyền làm chủ của mình.

• Vai trò cá nhân và tập thể trong điều hành công việc hành chính ở địa phương

Ở cấp tỉnh, thành có HĐND thì thực hiện bầu Chủ tịch UBND, cấp huyện, quận do cấp trên trực tiếp đề nghị, cấp trên một cấp bổ nhiệm (có thể gọi là UBHC hay cơ quan hành chính). Nếu thực hiện bầu thì có thể thực hiện cơ chế mỗi chức danh có thể bầu hai hoặc ba người, quyền bổ nhiệm ai là do cấp có thẩm quyền. Để nâng cao trách nhiệm, người đứng đầu có thể gọi là Thị trưởng hoặc Tỉnh trưởng.

- UBND làm việc theo nguyên tắc tập thể, những việc quan trọng phải biểu quyết theo đa số. Tuy nhiên, có những quy định để đề cao vai trò cá nhân và trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch trong điều hành. Bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ.

- Chủ tịch UBND phải làm việc trực tiếp với Chủ tịch UBND cấp dưới (hay người đứng đầu cơ quan hành chính cấp dưới), giải quyết công việc tại chỗ, hạn chế giải quyết công việc bằng hội nghị chung hoặc gọi Chủ tịch UBND cấp dưới lên để nghe báo cáo và cho ý kiến.

- Nhiệm vụ của UBND là thực hiện việc quản lý hành chính Nhà nước đối với các lĩnh vực công tác trên địa bàn của địa phương. Được chính quyền cấp trên phân nhiệm một số mặt công tác quản lý hành chính Nhà nước, không tham gia trực tiếp quản lý sản xuất kinh doanh.

- UBND chịu sự chỉ đạo của hệ thống dọc từ Chính phủ thông suốt đến các cấp chính quyền địa phương. Chịu sự chỉ đạo của các Bộ, ngành về các lĩnh vực công tác chuyên môn, có chú trọng phối hợp theo chiều ngang với các tổ chức trong bộ máy công quyền và các đoàn thể trong hệ thống chính trị.

Tổ chức lại cơ quan giúp việc cho Thị trưởng hoặc Tỉnh trưởng (Sở, ngành). Nâng cấp vai trò Văn phòng Ủy ban về trách nhiệm thẩm quyền thành Văn phòng Thị trưởng - Tỉnh trưởng.
      
Trong hoạt động công vụ hiện nay, trách nhiệm cá nhân không rõ ràng, còn quá nhiều bất cập là điều dễ hiểu. Tình trạng này có nguồn gốc sâu xa từ quá khứ. Có một thời chúng ta đề cao chủ nghĩa tập thể một cách thái quá.

Có thể điều đó đúng trong một hoàn cảnh, một giai đoạn lịch sử nhất định nào đó. Tuy nhiên, hệ lụy của việc đề cao thái quá này là: nhất nhất cái gì cũng vì tập thể, do tập thể, của tập thể, điều đó làm triệt tiêu cá nhân, bản sắc đặc trưng của từng cá thể, làm thui chột suy nghĩ, sáng kiến cá nhân.
 
Giờ đây, cuộc sống đòi hỏi làm rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể, dẫu biết rằng việc khôi phục chế độ trách nhiệm cá nhân nhất định gặp khó khăn vì sức ì của quán tính, thói quen, không thể một sớm, một chiều. 

• Mối quan hệ giữa dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp

Phải nhìn nhận rằng, dân chủ trực tiếp là dân chủ cao nhất, cao hơn dân chủ gián tiếp (thông qua đại diện thực chất là “đại cử tri”). Vấn đề ở nước ta hiện nay là thực thi dân chủ trực tiếp ở cấp nào trước cấp nào sau.

Năm 1958, Bác Hồ đã ký ban hành “Luật Tổ chức chính quyền địa phương”, trong đó nhấn mạnh: Tuy HĐND bầu ra UBND, nhưng HĐND và UBND là một cơ cấu thống nhất được giao hai chức năng khác nhau trong chính quyền và do cơ quan hành pháp Trung ương hướng dẫn và kiểm tra.

Sắp tới đây chúng ta sẽ thí điểm bầu trực tiếp Chủ tịch xã, phường, chính là thực hiện dân chủ trực tiếp ở cấp xã - phường và dần dần sẽ được mở rộng. Vừa qua chúng ta đã tổ chức bầu trực tiếp trưởng thôn, tiến tới bầu trực tiếp chủ tịch xã, phường. Như vậy, chuyện của xã là do dân địa phương ở đó quyết định.

Khi người dân bỏ phiếu bầu Chủ tịch thì không cần HĐND nữa. Tất nhiên dân bầu nhưng vẫn có cơ chế cấp trên phê chuẩn, cái đáng nói ở đây là thực thi dân chủ trực tiếp. Như vậy, công việc của xã do chủ tịch đưa ra, lấy ý kiến nhân dân trong xã và theo ý kiến của dân mà quyết định. Điều này rất khác so với cơ chế dân chủ gián tiếp thông qua HĐND xã. Còn trên phạm vi rộng, tỉnh, thành vẫn phải thực hiện dân chủ gián tiếp, tức là phải có đại biểu HĐND nhưng đại biểu HĐND phải sát dân hơn, để thực thi đầy đủ các quyền lực của mình.
 
Trong điều kiện thực hiện chế độ dân bầu trực tiếp chủ tịch xã, phường thì khỏi cần HĐND cấp xã. Người đứng đầu cấp xã, phường mà do dân bầu trực tiếp thì HĐND cấp xã, phường chính là toàn dân ở địa phương. Do vậy, toàn dân trực tiếp giám sát, bãi miễn, quyết định các vấn đề trong phường, xã.

DIỆP VĂN SƠN