Con số khổng lồ gần 500.000 tỷ đồng mà TPHCM cần phải huy động trong 5 năm tới để tài trợ cho 7 chương trình cải tạo hạ tầng đô thị trọng điểm không thể nào đạt được nếu TP vẫn bị bó buộc trong cơ chế tài chính hiện hành.
Khuôn khổ pháp lý ngày càng trở nên “chật chội”
Với vị thế lịch sử - kinh tế - địa chính trị đặc biệt không những trong nước mà còn của cả khu vực Đông Nam châu Á, TPHCM xứng đáng được trao một cơ chế đặc biệt để khai phá tiềm lực mạnh mẽ mà TP đang nắm giữ. TPHCM cũng hội tụ đầy đủ điều kiện để đóng vai trò là nơi thử nghiệm những ý tưởng mới để khai thác những vận hội mới. Và để bứt phá trên đường đua này, TP rất cần được hà hơi tiếp sức bằng những nguồn lực to lớn và bền vững trong xã hội.
Xây dựng tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên góp phần giảm ùn tắc giao thông phát triển kinh tế - xã hội TPHCM. Ảnh: VIỆT DŨNG
Đòi hỏi đó sẽ không bao giờ khả dĩ nếu thiếu một cơ chế đặc thù với những giải pháp đủ mạnh.
Đối với hệ thống hạ tầng cơ sở, do những lợi thế vượt trội về việc làm và thu nhập, TPHCM trở thành đầu mối thu hút dân cư của cả nước. Hệ quả là mức độ tăng dân số cơ học của TP rất cao, bình quân 3,5% mỗi năm. TP hiện có khoảng trên dưới 10 triệu người với mật độ dân số cao gấp 13 lần mật độ trung bình của cả nước. Trong khi đó, nguồn lực được phân cấp để TP chi cho đầu tư phát triển chưa tương xứng với khả năng tạo nguồn thu cũng như yêu cầu phát triển của TP.
Đặc biệt, chi đầu tư phát triển của TP giai đoạn 2006 - 2011 chỉ chiếm một tỷ trọng khiêm tốn là 5,85% tổng chi đầu tư phát triển của cả nước. Thậm chí, để cải thiện giao thông đô thị trong bối cảnh cơ sở hạ tầng quá tải, TP đã phát triển hệ thống xe buýt, và mỗi năm, mức trợ giá xe buýt khoảng trên 1.000 tỷ đồng (gần 1.400 tỷ đồng năm 2011; 1.500 tỷ đồng năm 2013) cũng không được tính vào dự toán chi ngân sách TP…
Những bất cập này đang tạo ra một khuôn khổ pháp lý ngày càng trở nên “chật chội” so với với tốc độ chuyển mình ngày càng nhanh chóng của TP và các đòi hỏi bức bách của thời đại. Không thể chấp nhận một đô thị trung tâm như TPHCM ngày càng tụt hậu dần, không chỉ với các TP lớn trong khu vực mà ngay cả đối với các tỉnh, thành khác trong nước.
Kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè được cải tạo sạch, đẹp, góp phần phát triển du lịch trên sông
Cởi trói chính sách bằng mô hình chính quyền đô thị
Mô hình chính quyền mà TPHCM đang áp dụng hiện nay không có sự khác biệt đáng kể với mô hình chính quyền mà TP đã theo đuổi trong thời gian qua, cũng như chưa có đột phá so với tầm vóc của một siêu đô thị. Điều này làm cho TPHCM không thể phát triển nổi bật tương xứng với tiềm năng và mục đích mà lãnh đạo TP đã đặt ra. Với thực tế đó, nếu Đề án thí điểm chính quyền đô thị của TPHCM được thông qua thì đề án này hứa hẹn sẽ là cơ sở quan trọng để cởi trói chính sách, tạo điều kiện để TP khai thác tiềm lực phát triển, đặc biệt là các chính sách tài chính - đầu tư.
Về việc huy động vốn, các dự án chống ngập, cải tạo môi trường dọc các kênh rạch và các dự án giao thông đầu mối là những dự án gấp gáp và đòi hỏi vốn lớn. Với thực trạng nợ công hiện nay đã mấp mé chạm ngưỡng nguy hiểm thì việc xin vốn từ Trung ương trở nên khó hơn lúc nào hết. Bên cạnh đó, các đối tác cấp vốn viện trợ chính thức đã có những thông báo sẽ cắt giảm nguồn vốn này, tương ứng với lộ trình gia tăng thu nhập bình quân đầu người, cũng như nhiều nghi ngại trọng hiệu quả sử dụng vốn. Do đó, không có cách nào khác phải huy động tiền trong dân. Thế nhưng, các quy định ràng buộc hiện nay không cho phép TP được tự ý huy động đến mức cần thiết. Chúng tôi đề xuất mô hình Chính quyền đô thị phải được phân cấp mạnh mẽ hơn nữa và nhanh chóng thông qua. Trên cơ sở đó, TP sẽ có đủ quyền tự chủ ngân sách và quyền huy động các nguồn lực đầu tư rộng rãi hơn, dưới bốn phương diện:
- Xác lập nguồn thu đặc biệt của TP. Theo đó, TPHCM cần được cho phép mở rộng cơ sở thu thông qua một số nguồn thu đặc biệt, tương ứng với điều kiện đặc thù của TP. Ngoài ra, nguồn thu từ thuế cũng có thể được linh hoạt giãn nở thông qua quyền tự quyết mức thuế suất gắn với các nguồn thu có tính chất địa phương trong giới hạn pháp luật. Ngoài ra, cũng cần có những khoản ưu tiên ngân sách cho TP như thưởng vượt thu, quản lý nguồn vốn thoái từ các doanh nghiệp nhà nước.
Tôi cho rằng đòi hỏi này là thiết yếu, bởi lẽ việc TP đang thực hiện tương đối nhiều nhiệm vụ chi phức tạp bao quát trên một khu vực đô thị rộng lớn là một thách thức trong việc phân cấp nguồn thu. Đồng thời, TP đang phải đối mặt với thách thức mở rộng cơ sở hạ tầng để tạo đà tăng tốc phát triển, thì việc huy động nguồn lực tài trợ cho cơ sở hạ tầng cũng sẽ phải là một vấn đề quan trọng trong nhiệm vụ thu của ngân sách đô thị.
Thực tế các nước trên thế giới cho thấy một trong những cách giúp cân đối tài chính của chính quyền địa phương là khả năng tự chủ về thuế. Tuy nhiên, với tình hình hiện tại của Việt Nam, khi mà năng lực quản lý của các tỉnh, thành chưa cao và đồng đều, thì việc nới lỏng quy định cho phép được điều chỉnh thuế suất xem ra vẫn còn rất nguy hiểm. Tuy nhiên, với các điều kiện sẵn có, TPHCM hoàn toàn có thể thí điểm áp dụng cơ chế này.
- Tỷ trọng của ngân sách TP so với ngân sách của cả nước. Hiện nay có một sự bất hợp lý rất lớn trong câu chuyện giữa đóng góp và chi tiêu ngân sách của TPHCM so với các tỉnh, thành khác, thậm chí là so với các đô thị khác trên thế giới. Mâu thuẫn này hiện phản ánh rõ ràng nhất trong nhu cầu đầu tư phát triển cấp bách của TP với tương quan nguồn lực giữ lại và sâu xa hơn là câu chuyện chia sẻ ngân sách. Thực tế cho thấy, muốn có được “chiếc bánh” to hơn và đóng góp về Trung ương nhiều hơn thì phải có cơ chế để TP gia tăng nguồn vốn đầu tư, từ đó làm cơ sở để gia tăng nguồn thu và đóng góp cho ngân sách nhà nước, chứ không thể duy trì tỷ lệ phân bổ như hiện tại mà vẫn đòi hỏi TP phải cất cánh là điều bất khả thi.
Bên cạnh đó, nếu như căn cứ vào Luật Ngân sách, đòi hỏi này cũng không mấy quá đáng khi theo tinh thần của luật này, cân đối ngân sách nên được dựa trên nguồn thu chứ không phải dựa trên mức chi. Trong khi đó, chúng ta phân bổ ngân sách dựa trên mức chi rồi tính ngược lại tỷ lệ điều tiết mà không dựa theo nguồn thu theo tinh thần của Luật Ngân sách.
- Khả năng tự chủ trong chi tiêu ngân sách của TP. Đóng vai trò của một siêu đô thị, TPHCM gánh vác vai trò đầu mối cung cấp cho một lượng lớn dân cư các dịch vụ phức tạp trên quy mô lớn, cao hơn hẳn so với các tỉnh, thành khác trên cả nước. Tuy nhiên, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 vẫn chưa đưa ra một cách phân định rõ ràng phân loại chi tiêu cho một đô thị đặc biệt như TPHCM. Do đó, nên để TP được quyền tự chủ quy định các khoản chi, định mức chi phù hợp với nhu cầu đặc thù của TP. Trong đó, đặc biệt ưu tiên cho chi xây dựng cơ bản và cải tạo, phát triển cơ sở hạ tầng đô thị.
- Nới rộng hạn mức huy động vốn đầu tư. Với nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng cấp bách và quy mô lớn thì không thể giới hạn mức dư nợ ở con số 150% tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp TP như hiện nay được. Ngoài ra, Chính phủ chỉ nên quy định các điều kiện nhằm hạn chế rủi ro, hạn chế sự ảnh hưởng đến việc thực hiện các nhiệm vụ chi cho quản lý nhà nước trên địa bàn TPHCM, thay vì khống chế tỷ lệ nợ vay như hiện nay. Kiềm hãm càng lâu thì càng lãng phí nguồn lực có thể khai thác trong công chúng và càng trì kéo tốc độ phát triển của TP chậm hơn.
GS-TS NGUYỄN KHẮC QUỐC BẢO
(Trưởng khoa Tài chính, Trường Đại học Kinh tế TPHCM)
HỒNG HIỆP (ghi)
