Chính phủ có bao nhiêu bộ thì vừa?

Quốc hội khóa XII sắp sửa khai mạc kỳ họp thứ nhất. Công việc đầu tiên của Quốc hội khóa XII là thành lập một chính phủ đáp ứng thời kỳ hội nhập vào nền kinh tế toàn cầu, đủ sức vận hành nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và quản lý xã hội phát triển ổn định... Một điều chắc chắn là mô hình tổ chức chính phủ vừa qua sẽ không còn phù hợp, cần tổ chức sắp xếp lại theo hướng bộ liên ngành đa lĩnh vực. Câu hỏi đặt ra là quy mô chính phủ sắp tới như thế nào là vừa?

Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới ngày nay, trung bình số lượng các bộ của chính phủ là 16, tuy vậy có sự chênh lệch giữa các khu vực và các quốc gia. Thí dụ các nước nhỏ ở Thái Bình Dương có 10 bộ, Trung Đông và Bắc Mỹ có 20 bộ, châu Phi có 10 (ở Botswana) đến 28 bộ (ở Nigeria), châu Á từ 7-35 bộ, Mỹ La Tinh từ 11 đến 27…

Nếu tính trung bình số dân trên một bộ thì thấp nhất là chính phủ Đảo Cốc (khu vực Thái Bình Dương) với 1.000 dân/bộ, cao nhất là Trung Quốc với 43 triệu dân/bộ. Trung bình trên thế giới 1,6 triệu dân/bộ. Rõ ràng là không thể có một con số cụ thể thống nhất cho tất cả các nước do nhiều lý do như trình độ phát triển, truyền thống, đường lối chính trị… quy định. Tuy nhiên cũng có thể nhận thấy một số nguyên tắc phổ quát khi tiến hành phân chia công việc để thành lập bộ.

Một trong những nguyên tắc quan trọng thường được quan tâm là Nguyên tắc chức năng (mục đích). Với nguyên tắc này, các cơ quan chính quyền được thành lập theo chức năng (ví dụ, y tế, giáo dục, ngoại giao, quốc phòng…). Khi phân nhóm theo chức năng hoặc mục đích và  theo mức độ có thể quan sát được đầu ra hoặc kết quả đạt được thì các tổ chức công quyền được xếp vào bốn loại khác nhau như sau:

* Các tổ chức sản xuất, tại đó có thể quan sát được cả sản phẩm đầu ra và kết quả (ví dụ như dịch vụ thu thuế, dịch vụ bưu chính và các cơ quan về an sinh xã hội…).

* Các tổ chức mang tính thủ tục, tại đó có thể quan sát đầu ra nhưng không thể quan sát được kết quả (ví dụ như cơ quan quản trị bệnh viện, các tổ chức về việc làm…).

* Các tổ chức nghề nghiệp là những tổ chức không dễ nhận biết đầu ra nhưng có thể đánh giá được kết quả (ví dụ như các tổ chức điều tra và thực thi pháp luật, các cơ quan tự quản phi tập trung khác nhau…).

* Các tổ chức mô phỏng là những tổ chức không thể quan sát được cả đầu ra và kết quả của nó (ví dụ như cơ quan ngoại giao…).

Các nguyên tắc về việc phân nhóm chức năng

Trong phạm vi của nguyên tắc chức năng, có bốn tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả của việc nhóm các nhiệm vụ: không phân mảng, không chồng lấn, tầm kiểm soát và tính thuần nhất.

Theo tiêu chí về việc không phân mảng, tất cả trách nhiệm về một chức năng phải được giao cho một đơn vị cụ thể. (Điều này nhằm cân bằng nguyên tắc đối kháng về việc tổ chức thành ban ngành theo nhóm đối tượng). Việc không phân thành các mảng nhỏ liên quan đến cả mục đích và địa điểm là yếu tố xuất hiện trong trường hợp có sự chia cắt giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan trong cùng một khu vực.

Tiêu chí không chồng lấn công việc có nghĩa là không có hai cơ quan cùng có thẩm quyền như nhau để hành động trong những tình huống tương tự. Trong khi việc phân mảng tư pháp làm chia tách thẩm quyền thì việc chồng lấn tư pháp tạo nên hiện tượng dư thừa thẩm quyền. Việc phân mảng làm cho chính quyền không có hiệu lực, còn sự chồng lấn làm cho chính quyền không hiệu quả và lãng phí.

Tiêu chí về tầm kiểm soát gồm việc nhóm các chức năng theo những quy mô tổ chức có thể quản lý được và thiết kế khối lượng công việc cho phù hợp với năng lực của bộ trưởng và các quan chức chủ chốt của bộ. Điều lý tưởng là việc điều phối quản lý đòi hỏi nhóm các chức năng theo hệ thống thành các khối có quy mô bằng nhau, mặc dù các yếu tố và chức năng về bản chất thường không phù hợp với những hình mẫu gọn gàng như vậy.

Cuối cùng, tiêu chí về tính thuần nhất khẳng định rằng không một đơn vị hành chính nào cần phải cố gắng thực hiện các mục đích cạnh tranh nhau. Nguyên tắc này liên quan đến nguyên tắc không phân mảng.

Số lượng và các loại bộ phổ biến trên thế giới

Số lượng và việc phân định các bộ là khác nhau giữa các nước. Ví dụ, chỉ có một bộ đảm trách về cơ sở hạ tầng ở những nước như Algeria, trong khi có rất nhiều nước khác đã chọn cách thành lập các bộ riêng biệt phụ trách các loại cơ sở hạ tầng khác nhau như đường bộ, bến cảng, các cơ sở cấp thoát nước và đường sắt. Một số quốc gia có một tổng bộ về công nghiệp, trong đó có các tổng cục phụ trách các ngành công nghiệp khác nhau. Những nước khác như Ấn Độ, ngoài việc có bộ công nghiệp Trung ương còn có các bộ riêng rẽ phụ trách việc khai mỏ thép, công nghiệp nặng, công nghiệp quy mô nhỏ, hóa dầu, phân bón và chế biến thực phẩm. Một số nước khác kết hợp công nghiệp và thương mại, trong khi có những nước lại thành lập các siêu bộ để điều phối tất cả công việc kinh tế của chính phủ.

Có một nguyên tắc chung, số lượng các bộ không thể quá lớn đến mức ảnh hưởng đến việc điều phối công việc và cũng không thể quá ít để làm tăng khối lượng công việc quá mức cho mỗi bộ.

Một số nước khác (như Anh và Mỹ) đã tránh xu hướng thành lập các bộ mới bằng cách tạo ra các đơn vị mới trong các bộ hiện hành hoặc giao các chức năng đó cho các cơ quan không phải cấp bộ. Trong xu thế toàn cầu hóa, hiện nay ở khắp nơi đang diễn ra quá trình giảm bớt hoặc cơ cấu lại các bộ, các cơ quan cấp bộ thông qua việc sáp nhập và hợp nhất các cơ quan.

Số lượng bộ theo thiết kế của Chủ tịch Hồ Chí Minh

Ở nước ta nhiệm kỳ vừa qua có 26 bộ và cơ quan ngang bộ, 12 cơ quan thuộc chính phủ. Theo xu thế và đòi hỏi của cuộc sống, điều chắc chắn là không thể tồn tại một mô hình chính phủ cồng kềnh như vậy. Sắp xếp lại bộ, sáp nhập, giải thể là một việc làm phải được tính toán cụ thể khoa học, tham chiếu nhiều chiều, nhiều khía cạnh không thể tùy tiện duy ý chí chuyển từ thái cực này sang thái cực khác. Nhưng, có một điều gần như chắc chắn, chức năng của chính phủ trong thời kỳ hội nhập sâu, quản lý nhà nước theo nền kinh tế thị trường phải thay đổi. Chính phủ chỉ làm nhiệm vụ “cầm lái” , giao cho các địa phương “bơi chèo”.

Trước kia trong nền kinh tế kế hoạch tập trung, hễ có ngành sản xuất nào thì có bộ đó. Thí dụ: Bộ Cơ khí luyện kim, Bộ Điện than, Bộ Mỏ địa chất, Bộ Công nghiệp nặng, Bộ Công nghiệp nhẹ, Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm… Khi chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tách quản lý hành chính nhà nước ra khỏi hoạt động sản xuất kinh doanh đòi hỏi phải tổ chức bộ liên ngành đa lĩnh vực. Thí dụ ta đã nhập 3 Bộ Thủy lợi, Lâm nghiệp, Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm, Tổng Cục cao su Việt Nam thành Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn; nhập Bộ Điện than, Cơ khí luyện kim, Công nghiệp nặng, Công nghiệp nhẹ, Tổng cục hóa chất thành Bộ Công nghiệp. Hiện nay các bộ này hoạt động bình thường, có hiệu quả.

Trong quá khứ chúng ta đã từng có chính phủ đầu tiên do Chủ tịch Hồ Chí Minh thiết kế với mô hình chính phủ chỉ có 10 bộ, rất gần với chính phủ của các quốc gia phát triển ngày nay. Trong tư tưởng chỉ đạo cải cách bộ máy chính phủ chúng ta đang hướng tới giảm bộ, giảm cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức bộ liên ngành đa lĩnh vực. Theo thiết kế các bộ của Chủ tịch Hồ Chí Minh thấy rõ theo xu hướng Bộ liên ngành đa lĩnh vực. Thí dụ trong Bộ Nội vụ có Nha Công an; Bộ Canh nông có thủy lợi, lâm nghiệp, nông nghiệp; Bộ Xã hội-Y tế-Cứu tế và Lao động thấy rõ nhất tính chất liên ngành đa lĩnh vực.

Học tập tư tưởng đạo đức của Chủ tịch Hồ Chí Minh, mỗi cá nhân cần rèn luyện theo những điều Bác dạy: Cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư. Nhưng, ở cấp độ tổ chức, nhà nước, cần nghiêm túc nghiên cứu những di sản về tổ chức bộ máy của chính phủ do đích thân Chủ tịch Hồ Chí Minh thiết kế, tìm ở đấy tính hiệu quả, hiệu lực, thật sự nhà nước của dân, do dân, vì dân.

Nguồn:

1) Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, Ngân hàng phát triển Châu Á. NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 2003.
2) Lịch sử Chính phủ - NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 2005.  

DIỆP VĂN SƠN