Hình thành những thiết chế đủ năng lực dẫn dắt tăng trưởng

Cơ chế đi cùng sứ mệnh

Dự thảo Luật Phát triển đô thị được trình tại kỳ họp không thường lệ thứ nhất, Quốc hội khóa XVI trong bối cảnh đất nước hướng tới mục tiêu trở thành quốc gia phát triển, có thu nhập cao vào năm 2045.

Câu hỏi quan trọng nhất không phải đô thị đặc biệt sẽ được trao thêm những cơ chế gì, mà là đô thị đó sẽ đảm nhận sứ mệnh gì đối với sự phát triển của quốc gia. Từ cách tiếp cận này, những điều khoản đầu tiên của dự thảo luật - từ Điều 1 đến Điều 4 - nên được làm rõ: Luật hướng tới phát triển các đô thị lớn nói chung hay thiết lập cơ chế riêng cho những đô thị đặc biệt giữ vai trò động lực quốc gia? Việc trao cơ chế vượt trội dựa trên quy mô đô thị hay sứ mệnh phát triển được giao?

Trong nhiều năm qua, khi nhắc đến đô thị đặc biệt, người ta thường nghĩ trước hết đến những cơ chế đặc thù, như phân cấp mạnh hơn, quyền tự chủ lớn hơn, cơ chế tài chính linh hoạt hơn hay thẩm quyền quyết định rộng hơn. Những cơ chế đó đều cần thiết, nhưng chưa trả lời được câu hỏi cốt lõi: Vì sao một đô thị cần được trao những quyền hạn đặc biệt như vậy?

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, những thành phố như Singapore, Thượng Hải, Seoul hay Dubai trở thành trung tâm có sức cạnh tranh toàn cầu không chỉ vì được trao nhiều quyền hơn các địa phương khác. Điều quyết định là những đô thị này được giao một sứ mệnh quốc gia và được thiết kế thể chế phù hợp để thực hiện sứ mệnh đó.

Đô thị đặc biệt không nên được hiểu là một cấp hành chính cao hơn, càng không phải một danh hiệu để mở rộng hay một gói ưu đãi dành cho một số địa phương. Bản chất của đô thị đặc biệt là một thiết chế phát triển quốc gia.

Nhà nước trao cơ chế đặc biệt không phải chỉ vì đô thị có quy mô dân số lớn hay GRDP cao, mà vì đô thị đó được giao những nhiệm vụ mà các địa phương khác không đảm nhận: dẫn dắt tăng trưởng, tiên phong đổi mới sáng tạo, thử nghiệm thể chế mới, thúc đẩy hội nhập quốc tế và tạo sức lan tỏa đối với cả nước. Nói cách khác, cơ chế đặc biệt không phải mục tiêu, mà là công cụ để thực hiện sứ mệnh quốc gia.

Nhìn lại những nghị quyết lớn của Bộ Chính trị dành cho TPHCM có thể thấy tư duy về vai trò của thành phố phát triển theo một lộ trình rõ ràng. Nghị quyết số 16-NQ/ TW năm 2012 xác định TPHCM là đầu tàu kinh tế của cả nước; Nghị quyết số 31-NQ/TW năm 2022 mở rộng vai trò của TPHCM thành trung tâm đổi mới sáng tạo, tài chính, khoa học - công nghệ, có năng lực cạnh tranh trong khu vực; đến Nghị quyết số 09-NQ/TW năm 2026, TPHCM được định hướng phát triển với tư cách đô thị đặc biệt có năng lực cạnh tranh toàn cầu, tiên phong đổi mới thể chế và thực hiện những sứ mệnh chiến lược trong kỷ nguyên phát triển mới.

Sự phát triển đó cũng đặt ra yêu cầu mới đối với Luật Phát triển đô thị. Luật không chỉ tạo điều kiện để đô thị phát triển nhanh hơn, mà phải thiết lập khuôn khổ pháp lý cho những cực tăng trưởng có khả năng dẫn dắt nền kinh tế, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và lan tỏa động lực phát triển ra cả vùng, cả nước.

Chỉ dành cho những đô thị đủ năng lực

Nếu xác định đô thị đặc biệt là thiết chế phát triển quốc gia thì ngay từ Điều 1 đến Điều 4, phạm vi áp dụng của Luật Phát triển đô thị nên được quy định chặt chẽ. Nếu dự thảo chưa làm rõ tiêu chí xác định đô thị đặc biệt và điều kiện áp dụng các cơ chế đặc thù sẽ rất dễ dẫn đến cách hiểu rằng mọi thành phố lớn đều có thể trở thành đối tượng áp dụng.

Trong khi đó, tinh thần các nghị quyết của Trung ương đối với TPHCM cho thấy, cơ chế vượt trội chỉ được trao cho những đô thị có sứ mệnh đặc biệt đối với quốc gia, đủ năng lực thực hiện và chịu sự giám sát, đánh giá tương xứng. Việc xác định đô thị đặc biệt không thể chỉ dựa trên quy mô dân số, diện tích hay mức đóng góp ngân sách, mà trước hết căn cứ vào sứ mệnh quốc gia được giao và năng lực thực hiện sứ mệnh đó.

Một đô thị đặc biệt trước hết phải có vai trò quốc gia rõ ràng, là cực tăng trưởng, trung tâm đổi mới sáng tạo, đầu mối hội nhập quốc tế và có khả năng dẫn dắt sự phát triển của vùng. Đô thị đó cũng phải có năng lực kiến tạo thể chế, đủ điều kiện thử nghiệm chính sách mới, mô hình quản trị mới, sau đó tổng kết, hoàn thiện và nhân rộng trên phạm vi cả nước.

Cùng với đó là năng lực cạnh tranh quốc tế, thể hiện ở khả năng thu hút nhân tài, công nghệ, dòng vốn, các trung tâm nghiên cứu, doanh nghiệp đổi mới sáng tạo và hoạt động tài chính quốc tế.

Tiêu chí quan trọng nhất là khả năng lan tỏa. Một đô thị đặc biệt không phát triển chỉ cho chính mình, mà phải tạo động lực cho vùng và cả nước thông qua liên kết hạ tầng, chuyển giao công nghệ, đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, hình thành các chuỗi giá trị và mô hình quản trị mới. Bên cạnh các tiêu chí định tính, cần nghiên cứu xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá định lượng (KPI) để theo dõi, đánh giá hiệu quả hoạt động của đô thị đặc biệt.

Các chỉ số này không chỉ là căn cứ công nhận, mà còn là cơ sở định kỳ xem xét việc duy trì các cơ chế đặc thù. Quyền hạn càng lớn thì yêu cầu về kết quả thực hiện và trách nhiệm giải trình càng cao. Vì thế, đô thị đặc biệt phải được đánh giá bằng cả tốc độ phát triển của chính mình và mức độ lan tỏa đối với đất nước.

Luật Phát triển đô thị không nên được nhìn nhận như một đạo luật dành cho các đô thị lớn, càng không phải cơ sở để nhiều địa phương cùng hướng tới mục tiêu trở thành đô thị đặc biệt nhằm có thêm cơ chế ưu đãi. Nếu thiếu một triết lý rõ ràng, rất dễ hình thành xu hướng “xin” cơ chế đặc thù hoặc mở rộng đối tượng áp dụng của luật. Khi đó, nguồn lực quốc gia sẽ bị phân tán, và những cơ chế đặc biệt mất đi ý nghĩa ban đầu.

Ngược lại, khi xác định đô thị đặc biệt là thiết chế phát triển quốc gia, phạm vi áp dụng của luật sẽ được giới hạn một cách tự nhiên. Chỉ những đô thị thực sự hội đủ năng lực, được giao sứ mệnh chiến lược và có khả năng tạo tác động lan tỏa mới cần được trao cơ chế vượt trội.