Nhưng phía sau sự thay đổi ấy là một bước chuyển đáng chú ý trong tư duy lập pháp. Dự luật không còn chỉ hướng tới TPHCM, mà dự kiến mở rộng phạm vi áp dụng đến các thành phố trực thuộc Trung ương và các khu kinh tế đặc biệt. Quan trọng hơn, luật được định hướng thiết kế theo ba tầng cơ chế phát triển, phù hợp với vai trò, tính chất và sứ mệnh khác nhau của từng loại địa bàn.
Giá trị của quyết sách này không nằm ở việc tạo ra những hệ thống pháp luật riêng biệt. Quyền lực nhà nước của chúng ta là thống nhất, hệ thống pháp luật phải thống nhất và lợi ích quốc gia phải luôn là điểm quy chiếu cao nhất. Ba tầng cơ chế vì vậy là những cấp độ chính sách khác nhau được thiết kế trong cùng một khuôn khổ pháp luật quốc gia. Đó là sự thống nhất về mục tiêu và nguyên tắc, đi cùng sự linh hoạt trong phương thức thực hiện.
Sự thống nhất của quốc gia không đồng nghĩa với việc mọi địa phương phải vận hành bằng những cơ chế giống hệt nhau. TPHCM là đầu tàu kinh tế, trung tâm lớn về tài chính, thương mại, khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và hội nhập quốc tế. Thành phố hiện chiếm một tỷ trọng rất lớn trong quy mô kinh tế cả nước và được xác định phải tiên phong về mô hình phát triển, thể chế và phương thức quản trị hiện đại. Vì vậy, tầng cơ chế dành cho TPHCM phải tương xứng với sứ mệnh dẫn dắt và lan tỏa.
Điều mà TPHCM cần là có đủ thẩm quyền và công cụ để xử lý nhanh những vấn đề của một siêu đô thị, thử nghiệm những chính sách mới và chịu trách nhiệm rõ ràng về kết quả. Đối với các thành phố trực thuộc Trung ương, tầng cơ chế thứ hai cần tạo điều kiện để mỗi thành phố phát huy lợi thế riêng và thực hiện tốt vai trò cực tăng trưởng của vùng. TP Hải Phòng có thế mạnh về cảng biển và logistics; TP Đà Nẵng có lợi thế về dịch vụ, công nghệ và liên kết miền Trung; TP Cần Thơ giữ vai trò trung tâm của vùng đồng bằng sông Cửu Long; TP Huế có thế mạnh đặc biệt về văn hóa và di sản. Một khuôn khổ pháp luật tốt không buộc các thành phố phát triển theo cùng một công thức, mà phải tạo ra biên độ đủ rộng để mỗi nơi lựa chọn được công cụ thích hợp nhất.
Tầng thứ ba dành cho các khu kinh tế đặc biệt lại có yêu cầu khác. Đây là những không gian được định hướng trở thành các cực tăng trưởng đột phá, có khả năng thu hút đầu tư, thử nghiệm các mô hình tổ chức và chính sách mới, đồng thời cạnh tranh trong khu vực và quốc tế. Các đề xuất đang được nghiên cứu bao gồm cơ chế về tổ chức bộ máy, quy hoạch, xây dựng, huy động nguồn lực, phát triển kinh tế biển, khu phi thuế quan và các chính sách đặc biệt khác.
Ý nghĩa sâu xa của thiết kế ba tầng nằm ở chỗ pháp luật bắt đầu chuyển từ tư duy “một cơ chế cho tất cả” sang tư duy thiết kế cơ chế theo chức năng và sứ mệnh phát triển. Mà trong đó, sự thống nhất cần được bảo đảm ở mục tiêu phát triển quốc gia, những nguyên tắc nền tảng, kỷ luật ngân sách, hệ thống thuế, quốc phòng, an ninh và các giới hạn của quyền lực. Trong phạm vi đó, từng địa bàn cần được trao những công cụ phù hợp để xử lý hiệu quả những vấn đề của mình. Vì vậy, công thức của dự luật có thể được khái quát là: thống nhất về nguyên tắc, phân tầng về cơ chế, rõ ràng về thẩm quyền và chặt chẽ về trách nhiệm.
Đặc biệt, chủ trương nghiên cứu việc ủy quyền lập pháp cho địa phương cần được tiếp cận hết sức thận trọng. Nội dung nào thuộc thẩm quyền quyết định thống nhất của Trung ương phải tiếp tục được giữ ở Trung ương; nội dung nào gắn trực tiếp với điều kiện đặc thù của địa phương có thể được trao quyền thì phải xác định rõ phạm vi, trình tự, cơ chế giám sát và trách nhiệm pháp lý.
Việc đổi tên dự luật vì thế mang ý nghĩa nhiều hơn một sự điều chỉnh kỹ thuật. “Luật Đô thị đặc biệt” dễ gợi đến việc xác lập địa vị và quản lý một loại đô thị. “Luật Phát triển đô thị” mở ra một cách tiếp cận rộng hơn: pháp luật không chỉ quản lý những gì đang tồn tại, mà phải tạo điều kiện để các đô thị và khu kinh tế đặc biệt phát triển, đổi mới và đóng góp nhiều hơn cho đất nước.
